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La Secretaría de Cultura federal mexicana: tensiones entre dos modelos de administración cultural

Minerva Rojas Ruiz
Universidad Nacional Autónoma de México, México

[Recibido: 28/02/2017; aceptado para su publicación: 13/06/2017]

 

Resumen

En este texto se abordó el establecimiento de la Secretaría de Cultura (SC) federal mexicana en 2015. Se retomaron brevemente las tensiones entre tradición y modernidad que marcaron la creación en 1988 de su predecesor, el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, y se señaló cómo se dio el resurgimiento y la actualización de estas a partir de la institución del nuevo despacho. Como parte de los diferendos causados por las tensiones derivadas de la creación de la Secretaría, se analizan la autonomización del campo cultural con respecto al educativo, los primeros conflictos que hubo de enfrentar la SC, y los problemas relativos a la falta de una normativa que guiara su actuación. Se discuten de forma somera las implicaciones discursivas de su reglamento interior —aprobado en noviembre de 2016— y cómo se buscó a principios de 2017 subsanar un asunto largamente pendiente en la agenda cultural: la creación de una ley de cultura.


Palabras clave

Secretaría de Cultura, autonomía cultura-educación, políticas culturales, tensión estatalismo-mercantilismo, Ley de Cultura.


The Federal Ministry of Culture of Mexico: tensions between two models of cultural administration


Abstract

This text addressed the establishment of the Federal Ministry of Culture of Mexico (Secretaria de Cultura, SC) in 2015. The tensions between tradition and modernity that characterized the creation in 1988 of its predecessor, the National Council for Culture and the Arts, returned. The revival and updating of these tensions from the institution of the new office were also discussed. As part of the disagreements caused by the tensions arising from the creation of the Ministry, the autonomization of the cultural field with respect to education, the first conflicts faced by the SC, and the problems related to legal loopholes were analyzed. The discursive implications of its internal regulations —approved in November 2016— are lightly discussed and how it was sought in early 2017 to address a long-standing issue on the cultural agenda: the creation of a Culture Law.


Keywords

Federal Ministry of Culture, culture-education autonomy, cultural policy, state-mercantilism tension, Culture Law.

 


 

Introducción

Como corolario del proceso de transformación de las políticas culturales contemporáneas en México, en un viraje hacia la articulación entre economía y cultura, en el año 2015 se creó en dicho país la Secretaría de Cultura (SC). Ello puso de manifiesto la separación de los campos educativo y cultural, la cual es un proceso que inició hace décadas y se condensó en la propuesta del presidente Enrique Peña Nieto de crear una Secretaría de Cultura que sustituyera al Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta), y en la aprobación de la misma.


Este texto pretende dar cuenta somera de la creación de dicha institución y los problemas que se han hecho patentes en su primer año de vida. El proceso que dio lugar a la SC, podría comenzar a relatarse aún antes de la creación del propio Conaculta. Pero aquí me he de concentrar en el camino que se ha seguido desde el informe de gobierno en el que Peña Nieto anunció su iniciativa para crear la nueva Secretaría. El campo cultural, que durante los sexenios de la alternancia pasó a un segundo plano en las políticas estatales, volvió al debate público con dicho anuncio.


El problema central radica en la tensión entre dos modelos de administración de la cultura. El primero tiene como base una visión teórica estatalista (García Canclini, 1987; McGuigan 2004), según la cual el Estado no debía regular solo la economía, sino comandar todas las relaciones sociales, incluida la cultura. Asume al Estado como portador de la cultura nacional, y por tanto identifica la preservación de la cultura con la del Estado. Dicho modelo busca cierta redistribución de los bienes culturales a través de las industrias culturales (generadas al amparo del propio Estado), y del sistema educativo, como formador de ciudadanos que comparten una identidad nacional.


El otro modelo, centrado en el mercado, postula que es en dicho mercado donde se proveen los bienes y servicios culturales, cuyo valor debe ser puesto a competencia, dando como resultado que los “mejores” bienes serán favorecidos por el público y se harán populares, es decir, serán los más difundidos; el resultado sería que la popularidad derivaría en un acceso generalizado a dichos bienes y servicios. Por tanto, para dicho enfoque la inversión pública y privada debería concentrarse en las industrias culturales, y el sector cultural público podría enfocarse en la “diversión cultural” (McGuigan, 2004, p. 42).


Existe un tercer modelo, el participacionista (García Canclini, 2004), también llamado discurso civil/comunicativo (McGuigan, 2004), el cual se basa en la idea de que la esfera de lo público debe ser reavivada, pero ya no desde el Estado. Por el contrario, la batuta debe quedar en manos de la “sociedad civil”. No busca difundir o preservar solo la cultura hegemónica, sino la de todos los grupos sociales. Además, no reduce la cultura a lo artístico o lo estético, sino que incluye la producción cotidiana, y concibe su desarrollo y valoración como fines en sí mismos. Pretende la autogestión, la inclusión en la producción y la valoración de la diversidad. También considera el consumo como elemento de participación.


En términos generales, los dos primeros modelos han dado la bienvenida a la participación del sector civil en la gestión del sector, y a la ampliación de la concepción de la cultura. El disenso entre ellos se centra más bien en el papel que han de tener el Estado y la iniciativa privada en su gestión, y en el peso regulador que cada una confiere respectivamente al propio Estado y al mercado.


Estos dos enfoques (estatalista y centrado en el mercado) fueron controversiales en torno a la separación de dos campos que tradicionalmente se encontraban unidos en México: el educativo y, subordinado a este, el cultural. En términos prácticos, la creación de la SC conllevó el enfrentamiento de dos posturas. De ellas, la más cercana al proyecto economicista sostuvo que el establecimiento de la nueva secretaría implicaba un cambio de carácter meramente administrativo, cuyo impacto presupuestal sería nulo.


Sin embargo, los seguidores del enfoque estatalista se opusieron a dicha transformación por considerar que se daba fin al proyecto histórico educativo de la cultura, con lo cual se correría el peligro de que la tarea de velar por el patrimonio y los contenidos culturales difundidos dejara de estar en manos del Estado y se adhiriera plenamente a las lógicas del mercado.


El enfrentamiento entre ambos modelos representó también una tensión entre regulación y desregulación del campo cultural: por un lado, en función de la cada vez mayor apertura de la cultura (es decir, que se desregula crecientemente el sector en términos económicos); por el otro, en términos de los problemas que se han suscitado alrededor del establecimiento de una regulación jurídico-administrativa de las instituciones culturales. En ese sentido, se muestra cómo hay un viraje en la manera de establecer normativas y límites a la participación de los propios trabajadores estatales de la cultura en la fijación de las pautas que habrán de regir la política cultural.


Así, el objeto del texto es mostrar cómo la creación de la SC implica un reacomodo del campo de la cultura, en función de la lucha por la conservación de su subordinación al campo de la educación, o de su inscripción abierta en la esfera económica. El predominio de uno de dichos proyectos implica, en última instancia, la adherencia estatal a una visión teórica-ideológica concreta sobre la cultura, así como una transformación de las prácticas administrativas y de resolución de diferendos, además de la condensación de ambas en normas que, a la vez que sancionan dichas prácticas, delinean las posibilidades de acción presentes y futuras en el campo cultural.


La investigación fue de carácter básico, documental, con especial atención en el empleo de fuentes hemerográficas; abarcó desde el año 2014 (25° aniversario del Conaculta e inicio de las discusiones sobre la SC) hasta comienzos de 2017, cuando comenzó la redacción de la Ley de Cultura.


El texto está estructurado de la siguiente manera: se señalan inicialmente las tensiones entre tradición y modernidad que surgieron desde la creación del Conaculta y volvieron a ponerse en cuestión durante 2015, con la SC. Como parte de esas tensiones, se hace un recuento de los problemas que ha atravesado la secretaría en su primer año de existencia.


Así, se muestran en primera instancia los diferendos ideológicos, a partir del cuestionamiento que se hizo a la separación entre el campo educativo y el cultural. En segundo término, se señalan los conflictos prácticos, que implican la necesidad de negociación entre el Estado y los diferentes actores del campo cultural, particularmente los trabajadores de sus propias instituciones. Se analiza tanto la normativa nueva (el Reglamento Interior de la SC), como el intento de cumplir con una exigencia añeja en el campo cultural: la de crear una ley general, como dos elementos que permitirán ver con claridad tanto los límites y posibilidades de la negociación, como el proyecto cultural vigente en México y las atribuciones de las instituciones del sector.


Lo visible e invisible tras el primer año de la Secretaría de Cultura

El 7 de diciembre de 1988 se creó en México el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, mediante un decreto del presidente Carlos Salinas de Gortari —quien tan solo seis días antes había tomado posesión del poder ejecutivo, tras una cuestionada contienda electoral—. Dicha instancia se convirtió en un órgano desconcentrado de la Secretaría de Educación Pública (SEP), bajo cuya égida quedarían las distintas instituciones que componían el campo cultural. Las tareas centrales que se le asignaron al Consejo en el decreto de su creación fueron la promoción de las artes y la difusión de la cultura.


Cabe destacar que el Conaculta fue el primer ejemplo en el mundo de un modelo de intervención estatal en la cultura de carácter híbrido. Este combinaba, por una parte, un modelo directo, como el francés, que destacaba la protección del patrimonio, el fomento a la creación y la difusión cultural; por otra, tenía también como referente el modelo británico, indirecto, que buscaba la desregulación de los contenidos y la desburocratización de la administración cultural (Dubois, 2008, p. 14; McGuigan, 2004, p. 38). Dicho modelo híbrido ha sido empleado en términos generales en el resto de América Latina (Mejía, 2009, p. 114).


Para el caso mexicano, Eduardo Nivón señala que la creación del Conaculta marcó el inicio de la segunda etapa de planeación cultural, en la que se buscaba que la cultura fuera un elemento que coadyuvara al desarrollo y a la evaluación de este; las tareas del Estado en relación con la cultura no se restringirían a la labor de los institutos Nacional de Antropología e Historia, y de Bellas Artes, como sucedía en la primera etapa, que data de principios de los años ochenta del siglo XX (2004, pp. 11-15).


A finales de los años ochenta, el mundo entero atravesaba por un proceso de democratización. México no fue la excepción, y la retórica de la democracia alcanzó todos los órdenes de la vida social. El reclamo de participación en la política y la apertura económica encontraron su correlato en la cultura: la exigencia de apertura encontró respuesta en la propia creación del Conaculta. Dicho órgano buscaría promover lo que en el gobierno de Salinas de Gortari se llamó “corresponsabilidad”, la cual, como parte de un proceso de “modernización”, buscaba establecer una nueva articulación entre el Estado, la sociedad civil y la iniciativa privada.
Como señala Cecilia Cervantes:


La inserción en la lógica de la UNESCO, las presiones de intelectuales y artistas mexicanos y las transformaciones que tuvieron lugar en el país con la apertura de mercados a finales de los ochenta, condujeron a la redefinición de la política cultural en el país. La reorientación adoptó forma con la creación, en 1988, del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta) (2005, p. 8).


No obstante, desde ese tiempo se observa con claridad la tensión entre modernidad y tradición: a) se exigía menor dirigismo en los contenidos, es decir, menor censura, mayor reconocimiento de la diversidad, ampliación de la noción de cultura, de la participación y de la posibilidad de elección; b) resultaba prácticamente incuestionable la conservación de la custodia del patrimonio en manos del Estado, y el propio Conaculta tendría como tarea la difusión del patrimonio, con una visión que no acababa de abandonar el nacionalismo posrevolucionario, ni el engrandecimiento del pasado, un pasado que había que recuperar para poder dejarlo atrás.


La propia elección del modelo híbrido de administración, al que ya se hizo referencia, da cuenta de esta tensión, que lejos de desaparecer se fue acentuando con el tiempo: la mayoría de los autores coinciden en que se puede observar una continuidad en las políticas culturales desde Salinas hasta la actualidad (lo cual incluye no solo a los gobiernos  panistas de Fox y Calderón, sino también al de Peña Nieto, con quien el Partido Revolucionario Institucional regresó a ocupar el poder ejecutivo, tras dos sexenios de alternancia).


La continuidad en las políticas culturales implicó también que las tensiones y problemas del Conaculta se mantuvieran en los últimos cinco lustros, y que una primera tarea de la Secretaría de Cultura fuera establecer con claridad qué se había dejado atrás y qué se buscaba mantener de dichas políticas, y por supuesto, de su marco ideológico referencial.


Así, poco más de 25 años después de la creación del Consejo, este fue sustituido, como se dijo líneas arriba, por la Secretaría de Cultura. Como se verá más adelante, el gobierno federal defendió la nueva SC como un cambio meramente administrativo, que implicaba un posicionamiento de la cultura como una esfera que merecía su propia secretaría de Estado. Sin embargo, las comunidades de las instituciones culturales se opusieron a dicha transformación, por considerar que daba fin a un legado histórico: el modelo de intervención del vasconcelismo.


Forjado en el período posrevolucionario, el proyecto de José Vasconcelos (no el único, pero sí el referente con mayor densidad simbólica a los ojos de dichas comunidades) tenía como trasfondo una visión nacionalista, que consideraba a la cultura como parte indisociable de la educación, y buscaba ampliar el acceso a la cultura “universal”, así como valorar la propia cultura nacional, de modo que fuera parte integral de la educación cívica de la población, y de la consolidación de una identidad nacional (Latapí, 1998; Schara, 2002).


El problema central que se planteó en 2015 frente a la creación de la SC fue si el reemplazo del Conaculta implicaba la desaparición del modelo educativo-cultural arriba referido, y si ello conllevaba finalmente un cambio de política cultural que eliminaría los restos del nacionalismo, así como la tarea estatal de protección del patrimonio, para incorporar a este último al conjunto de bienes regidos por el mercado. Es decir, que la preocupación giraba en torno a que se profundizara en una “visión mercantilista” de la cultura, para usar las palabras de Néstor García Canclini (2004, p. 71), o —como el mismo autor la llamara en un texto pionero en el análisis de las políticas culturales (1987)— que se adoptara una política basada en una “privatización conservadora”.


Más allá de los cuestionamientos realizados en su momento, lo que queda claro es que la Secretaría de Cultura vio la luz. A poco más de un año de su creación, la SC ha sido criticada por ser virtualmente inexistente:sigue sin quedar claro qué hace,cómo lo hace y hacia dónde dirige la política cultural. Pero al mismo tiempo, existe virtualmente. Es decir, existe con total claridad en la virtualidad de las redes: Es sencillo encontrar su perfil de Facebook con una interminable lista de posts sobre múltiples eventos (en vivo), e incluso posicionamientos sobre asuntos que no son de su estricta competencia (como el gasolinazo de enero de 2017).


Su página de internet (https://www.gob.mx/cultura) está a la vista y se pueden consultar en el Diario Oficial de la Federación el decreto de su creación y su posteriormente aprobado Reglamento Interior, y sabersin mayor trámite cuántas direcciones y órganos desconcentrados la componen y qué le corresponde hacer a cada uno (y ver cómo otra vez aparece la duplicidad de funciones criticada por más de cinco lustros). Sus acciones culturales, y la reproducción de sus tradiciones, son muy reales, igual que sus trabajadores y sus dos nuevos sindicatos.


Lo que vemos hoy es a la vez una reedición de lo viejo (pero no una simple reimpresión), y una redacción de lo que está por venir. Es una confirmación del pasado que al mismo tiempo lo niega; es una negación del pasado que al mismo tiempo lo confirma. La Secretaría de Cultura (y con ella la difusión cultural y la promoción de la creación como política de Estado) existe y no-existe en forma simultánea. Un signo de nuestro tiempo, se podría decir.


Sin embargo, hay señales que atender para no caer en la desorientación, datos que permiten intuir no solo el rumbo que habrá de seguir dicha secretaría, sino en general el campo de las políticas culturales en México (y en el mundo). Hay un largo proceso detrás de la novedad. Un proceso que implica directrices que se han consolidado y acentuado con el tiempo. En ese sentido, la creación de la secretaría marca un fin de ciclo, pero con un cierre abierto, precisamenteporque el momento de cambio frente al que estamos todavía no ha concluido.


La creación de la Secretaría de Cultura y las críticas a la separación entre educación y cultura

El establecimiento de una Secretaría de Cultura había sido un tema constante en los debates sobre el Conaculta, desde su propia creación. El asunto resurgía periódicamente, pero fue en el sexenio de Enrique Peña Nieto (2012-2018) que comenzó a vislumbrarse como una posibilidad real. En dicho período de gobierno, el consejo cumplió 25 años de haberse fundado (en 2014). En la ceremonia correspondiente, en la que se presentó el Programa Especial de Cultura y Arte, el presidente del Conaculta, Rafael Tovar y de Teresa, descartó la posibilidad e incluso la necesidad de crear una secretaría.


No obstante, otras voces se pronunciaron de manera abierta a favor de ello y además exigieron que se subsanara la falta de un marco jurídico adecuado. Entre ellas, destaca la entonces presidenta de la Comisión de Cultura de la Cámara de Diputados, Margarita Saldaña, quien “consideró que el tema ausente en el aniversario del consejo fue la definición de una figura jurídica para el organismo. ‘Me parece que debemos ampliarnos, ya han pasado 25 años de algo que en su momento era lo que se necesitaba, creo que ahora sí hay que dar el gran paso a una secretaría’ ”, señaló (Sánchez, 2014, párr. 23).


Así, en su Tercer Informe de Gobierno, en septiembre de 2015, Peña Nieto anunció que presentaría una iniciativa para la creación de una Secretaría de Cultura (Talavera & Bautista, 2015). De inmediato comenzó una serie de debates entre columnistas, académicos y, en particular, entre los trabajadores de las instituciones del sector cultural y educativo, los cuales se agudizaron cuando el ejecutivo envió la iniciativa a la Cámara de Diputados, el 8 de septiembre del mismo año (Peña, 2015). El propio Tovar, quien antes había negado la posibilidad de crear la secretaría, ahora declaraba que “sería un honor” ocupar el puesto de secretario (Redacción, 2015, párr. 1).


Básicamente, el decreto implica un cambio administrativo, pues al aprobarse se asume que la nueva secretaría (número 18 de la Administración Pública Federal) llevaría a cabo las tareas del extinto Conaculta, solo que ahora a nivel de secretaría de Estado, es decir, autónoma de la de Educación Pública, de quien dependía hasta ese momento:


Actualmente, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal sienta las bases para que sea la Secretaría de Educación Pública a la que corresponde [sic] el despacho de los asuntos en materia educativa y cultural, sin embargo es necesario establecer de manera específica las atribuciones que se refieren a la materia artística y cultural que corresponderán a la Secretaría de Cultura (Peña, 2015, p. 6).


En el artículo 41 bis, donde se señalan los asuntos que atendería la SC, se establece que ello se llevará a cabo con “la participación que corresponda a otros despachos y dependencias de la Administración Pública Federal” (Peña, 2015, p. 6). En particular, a lo largo de la iniciativa es recurrente el señalamiento de que tendrá que haber coordinación entre la nueva entidad y la Secretaría de Educación. Esto ha llevado a críticas en el sentido de que no quedan claros los límites de atribuciones entre ambas, especialmente en lo referente a la educación artística.


También se ha cuestionado, desde entonces, el hecho de que se “debilita” al Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) y al Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA), ya que al primero le reconoce personalidad jurídica propia, pero no patrimonio propio (como lo marca su Ley Orgánica), mientras que al segundo no le reconoce ninguno de los dos.


Asimismo, se criticó que la iniciativa no se haya enviado acompañada de una Ley de Cultura (Piñón, Sierra & Ventura, 2015, párr. 7), y la ausencia de una base filosófica en la conducción de la cultura, pues como es posible constatar al leer el texto enviado por el presidente al poder legislativo, la base del decreto propuesto es meramente administrativa. Incluso la justificación que se presenta en este, gira en torno a que la creación de la SC tendría nulo impacto presupuestal.


Del mismo modo, causó molestia el hecho de que, a diferencia de iniciativas de ley anteriores referidas al sector, en esta no se llevó a cabo ningún tipo de consulta con la comunidad cultural (Gutiérrez, 2015). Otro aspecto que ha sido debatido es el estado laboral de los trabajadores de las dependencias del Conaculta, en particular en lo que respecta a las antigüedades, jubilaciones y prestaciones relacionadas, ya que, al crearse la secretaría, serían contratados como nuevos empleados.


Pero la crítica más importante, y en la que se hace más hincapié, se ha dado en función de la separación entre educación y cultura que implica el decreto de Peña Nieto, y la asunción de que llegaba a su fin el proyecto vasconcelista. Trabajadores de doce delegaciones sindicales, sindicatos y colegiados, de diversas instituciones del Conaculta y la SEP, agrupados en un “Colectivo de Sindicatos de Educación y Cultura”, publicaron el 9 de septiembre de 2015 un Boletín en el que se oponían a la creación de la nueva SC y se pronunciaban, entre otras cosas, por:


  • La NO creación de una Secretaria de Cultura, pues esto provocaría la desvinculación educación-cultura que tanto tiempo costó establecer en nuestra propia historia.
  • La NO desvinculación del Sistema Educativo Integral Nacional que comprende lo artístico, literario y cívico-histórico para la formación y reforzamiento de la identidad nacional (Colectivo de Sindicatos de Educación y Cultura, 2015, p. 1).

Diversos especialistas se pronunciaron en el mismo sentido. Bolfy Cottom señaló en distintos espacios (entrevistas, foros en el INAH) que se trataba de un “divorcio entre educación y cultura”; Iván Franco, por su parte, decía: “Nuestro fortalecimiento es permanecer en la SEP, mantener ese vínculo entre educación y cultura, y no desmembrarnos” (Amador, 2015, párr. 33). De manera más amplia, Eduardo Cruz afirmaba:


Estamos ante un documento que por primera vez plantea esta separación, a la cual se ha opuesto generaciones de trabajadores […] se ha hablado mucho de esta cuestión del nacionalismo, la Revolución, el proyecto vasconceliano; bueno, esta iniciativa de decreto lo que plantea es justamente el inicio de esta separación, y eso sí es un evento de carácter histórico. Porque el país ha tenido muchas reformas, pero no tiene propiamente una reforma cultural, y separar la educación de la cultura sin duda es un elemento que reforma la relación que tiene el Estado con estas dos asignaturas (Amador, 2015, párr. 42).


Queda claro que por primera vez hay un reconocimiento público de que el proyecto por el cual la cultura estaba subordinada a la educación se da por terminado, ya no solo en términos de contenidos y de proyecto político-ideológico, sino también en lo referente a la dimensión administrativa. Sin embargo, un examen más atento del pasado permite recordar que también cuando se creó el Conaculta, en 1988, se criticó que el proyecto cultural del vasconcelismo llegaba a su fin.


En un sentido, los cuestionamientos de ambos momentos tienen razón, ya que como referente, es claro que el modelo educativo-cultural prevaleciente en México durante el siglo XX fue el vasconcelista, tanto por las obras de gran alcance que se realizaron a su amparo, como por el prestigio que le confirió a México en el mundo y particularmente en América Latina. Pero, además, porque ya en pleno siglo XXI sigue siendo un referente normativo para una parte sustantiva del sector cultural. Las tareas asignadas a las instituciones culturales que se crearon tanto durante su administración (Fell, 1989, pp. 360-361) como en las siguientes décadas, siguen siendo la conservación del patrimonio, el impulso a la creación y la difusión de la cultura.


Sin embargo, la separación entre ambos ámbitos tiene décadas en funcionamiento, y el establecimiento de lógicas separadas para cada uno de ellos encuentra su sustento jurídico en las adhesiones que México ha hecho a diversos documentos de la normativa internacional. En particular, desde hace varias décadas, en el mundo ya existía una tendencia a separar la educación, sus funciones y los derechos que la sustentaban, de aquellos propiamente referidos a la cultura.
 
Esta distinción tiene su origen jurídico en la argumentación de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que consigna el derecho a la educación y a la cultura en artículos separados. De ahí que se deriven lógicas y normativas distintas para cada campo, aunque en primera instancia se haya puesto mayor atención a las políticas educativas.


El primer intento de afirmar una política cultural con contenidos propios aparece en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), presentado por la UNESCO en diciembre de 1966, el cual aborda la educación en los artículos 13 y 14, mientras que los derechos culturales fueron abordados en el 15.


En México, todavía en el sexenio del presidente Luis Echeverría (1976-1982), educación y cultura eran parte de un mismo ámbito. El Estado mexicano se adhirió al PIDESC hasta finales del gobierno de José López Portillo, el 23 de marzo de 1981. Fue apenas tras la suscripción al pacto que comenzó a esbozarse una separación de ambos campos, hasta que finalmente se decretó en 1988 la creación del Conaculta, con una lógica propia para el sector cultural.


A la luz de lo anterior, es importante matizar las afirmaciones citadas arriba: la separación propuesta es de carácter administrativo, ya que en términos ideológicos el rumbo del proyecto cultural del Estado mexicano fue trazado y cambió mucho tiempo atrás. La creación del Conaculta y su énfasis en la promoción y difusión de la cultura, y los contenidos de los Programas Nacionales de Cultura (Salinas, Zedillo, Fox, Calderón) y del Programa Especial de Cultura y Arte (Peña Nieto), también dan cuenta de que la autonomización de ambos campos comenzó hace por lo menos tres décadas en México.


Su concreción como cambio administrativo también permite ver cómo se ha profundizado el proceso de modernización —sin pretender un juicio valorativo hacia este— en el sentido de la especialización, es decir, de la separación de campos (y sus instituciones) que, sin dejar de estar articulados entre sí y a su vez ligados al campo del poder, cuentan con normas cada vez más independientes.


No obstante, otra tensión a observar es la no tan reciente vinculación del campo cultural con el económico, lo que de nueva cuenta muestra la existencia de proyectos encontrados sobre el papel de la cultura: uno aún sustancialista, estatalista; el otro, mercantilista, para emplear las categorías de García Canclini (1987). La construcción de administración, que sustituye cada vez con mayor fuerza a la edificación de sentidos, permite entrever que la administración actual se inclina hacia el segundo de dichos proyectos.


Una diferencia importante con el proyecto salinista cuando se creó el Conaculta tiene que ver con la construcción de consensos que legitimaran el nacimiento de aquel organismo. En su momento (1988), la apertura discursiva y económica se sustentaron en la democratización y la “corresponsabilidad” con la sociedad civil, y se simbolizaron en las múltiples reuniones sostenidas entre el presidente y los actores consagrados del campo cultural (y nombramientos de ellos al frente de las instituciones recién creadas). En cambio, en el proceso de creación de la Secretaría de Cultura, no se habló de apertura o democracia, sino de ordenamiento institucional. No se habló de consultar estrategias, sino de determinarlas y difundirlas. El lenguaje había cambiado.


El viraje hacia un lenguaje autoritario y los primeros conflictos

A pesar de las críticas, la SC se aprobó y comenzó a operar en diciembre de 2015. Como era previsible, Rafael Tovar y de Teresa fue nombrado secretario del despacho. Sin embargo, hasta noviembre de 2016 el funcionamiento de la dependencia se hizo sin un reglamento interior (de nueva cuenta aparece la tensión entre regulación y desregulación señalada al inicio de este artículo). El principal problema radicaba en que, aunque Tovar y de Teresa tenía la facultad de publicar el reglamento, éste debía estar ajustado a la correspondiente Ley (Méndez, 2016, párr. 7). Pero no había una Ley de Cultura a la cual ajustarlo, y este había sido el principal pendiente de la agenda cultural en México desde la creación del Conaculta hasta su reciente aprobación por el congreso en abril de 2017.


Así, un texto de Sabina Berman anticipaba, a finales de 2015, lo que habría de ser la SC durante el año siguiente: un misterio.


El periódico Milenio llamó a un debate serio sobre la tal secretaría. Seis sesudos ensayos llegaron a la conclusión de que quién sabe qué sería, quién sabe quién la quería y quién sabe para qué la quería […] Varias publicaciones se unieron al animado debate sobre quién sabe qué cosas de la inmaterial e inefable secretaría. Y Radio Educación y Canal 22 dedicaron varios programas también para debatirlo. Fue en un noticiario de Radio Educación donde el presidente actual del Conaculta declaró que posiblemente (posiblemente porque la verdad él estaba incierto al respecto) podría ser que la Secretaría de Cultura sirviera para ordenar la burocracia cultural del país. Y dejó en suspenso por qué una Secretaría ordenaría una burocracia que ha tenido ya 27 años para ordenarse […] y sobre todo esto crucial: por qué la prioridad de una Secretaría de Cultura sería su propia burocracia, y no la cultura (Berman, 2015, párr. 8).


Rafael Tovar prometió que el Reglamento Interior (RI) estaría listo en abril de 2016, luego que en septiembre de dicho año. Finalmente, se aprobó y publicó —sin Ley de Cultura que lo respaldara— en el Diario Oficial de la Federación el 8 de noviembre de 2016. Sin mayores sorpresas, se pueden leer en ocho capítulos las unidades administrativas y órganos desconcentrados que componen la SC y las atribuciones que les corresponden.


De nueva cuenta la duplicidad de funciones que se criticaba al Conaculta se observa a lo largo del documento. Las directrices son las ya conocidas: posicionamiento de México en el mundo, “reconversión tecnológica”, descentralización… La difusión cultural, tarea central del extinto Conaculta (junto con la promoción de la cultura), queda a cargo específicamente de la Dirección General de Comunicación Social (aunque no por ello deja de estar presente como una función de las demás unidades y órganos).


En el artículo 17 se señala como atribuciones de dicha dirección, entre otras:


I. Establecer los canales de contacto necesarios con los medios de comunicación masiva y la sociedad para difundir con oportunidad las diversas acciones que en materia artística y cultural desarrollan las unidades administrativas y órganos administrativos desconcentrados de la Secretaría de Cultura.
II. Diseñar, proponer y aplicar las políticas de difusión y promoción de la Secretaría de Cultura […] con la finalidad de dar a conocer entre la sociedad las acciones que desarrolla dicha Secretaría.
III. Determinar y coordinar las estrategias de comunicación social de la Secretaría de Cultura, con base en los estudios que realice sobre los distintos auditorios y universos de usuarios y destinatarios de los bienes y servicios artísticos y culturales que generan las unidades administrativas y órganos administrativos desconcentrados de dicha Secretaría.
VI. Analizar, coordinar y controlar los mensajes por medio de los cuales se pretenda difundir información de la Secretaría de Cultura, con la finalidad de que éstos cumplan con los criterios establecidos y con la estrategia de comunicación definida;
VI. Organizar y supervisar entrevistas y conferencias con los diversos medios de comunicación nacionales e internacionales (Secretaría de Gobernación, 2016, art. 17).


Además del énfasis en la comunicación masiva y la diversidad de públicos, es interesante observar cómo la mencionada dirección tiene entre sus atribuciones no únicamente difundir las acciones culturales de la secretaría, sino promocionar a la propia SC como si la dependencia en sí misma fuera un producto que hubiera que publicitar.


También llama la atención que el Reglamento abiertamente habla de controlar, supervisar, y analizar los mensajes. Otras partes emplean también palabras como ejercer control, registro, vigilancia, dirección, supervisión (véase,por ejemplo, el artículo 10, que especifica las atribuciones del oficial mayor). El lenguaje, con tintes autoritarios, da una clave para leer cómo se llevará a cabo el ejercicio del poder, de la censura e incluso de cuáles serán los límites de la crítica desde el campo cultural.


Guriev y Treisman, en su teoría del “nuevo autoritarismo” —que comienza a poner en cuestión los modelos democráticos que se extendieron en el mundo a finales del siglo pasado—, proponen que la versión más reciente del autoritarismo se basa fundamentalmente en el control estatal de la información, mediante cuatro elementos centrales: la “propaganda, censura, cooptación y represión” (2015, p. 8).


Aunque tímido aún, el vocabulario empleado en el Reglamento de la SC se encamina hacia allá, y contrasta sin duda con el que se encuentra en los documentos del Conaculta, que referían más bien funciones de coordinación, promoción, fomento.


El funcionamiento inicial de la secretaría sin un reglamento y sin ley, nos muestra una vez más la tensión entre modernidad y tradición: una secretaría de Estado especializada, pero a cargo de un funcionario reiterado en su función por el peso de la tradición. Un despacho dirigido necesariamente desde la discrecionalidad que impone la falta de normativa. Ya con ella, vemos un lenguaje que anticipa el abandono del consenso (así fuera nominal) como mecanismo de legitimación.


La manera en que se aprobaron la creación de la propia SC y su reglamento, el lenguaje empleado no es un asunto menor. Implica un intento fuerte de controlar la dependencia y en particular a los trabajadores de la misma y de las unidades que dependen de ella. Hay que recordar que existe desde hace tiempo un conflicto importante con los trabajadores de los sectores educación-cultura, un descontento proveniente de la percepción de que sus voces no son tomadas en consideración al definir las políticas institucionales, y de la molestia de considerar que sus intereses económico-laborales son afectados.


La Unidad de Asuntos Jurídicos de la SC tiene entre sus funciones la coordinación con otras dependencias, pero también el control interno de la secretaría. Basado en un enfoque punitivo, el propio RI señala en el artículo 12 que a dicha unidad corresponde “imponer las sanciones laborales a que se haga acreedor el personal a su cargo” (Secretaría de Gobernación, 2016, artículo 12).


Así, el corporativismo de las instituciones culturales (cuya permanencia y prácticas son también una reiteración de la tradición) se enfrenta a sus propios retos. Actualmente, los trabajadores de la SC están divididos en dos sindicatos: el Nacional y el Nacional Democrático (el segundo incluye trabajadores del INAH, INBA, CENART y Radio Educación, que se han caracterizado por ser más activos en su oposición a las políticas estatales) (Redacción, 2016a). No cabe duda de que son actores de peso con los que el Estado tendrá que negociar (o que elegirá acotar y sancionar), pues a su concepción conservacionista de la cultura se suman sus intereses gremiales.


El año 2016 cerró con un importante conflicto laboral (con cierre de diversas instituciones y museos): en primera, precisamente por la crítica al RI por la duplicidad de funciones y la transgresión de las autonomías del INAH e INBA en dicho reglamento. Así, en octubre de ese año se establecieron mesas para reformar el RI, y las modificaciones al mismo todavía están en discusión (Redacción, 2016b, párr. 1). En segundo lugar, porque la dependencia no cumplió con la entrega de las prestaciones correspondientes al mes de diciembre por falta de recursos (segunda quincena, aguinaldo y despensa) (Bautista, 2016, párr. 4).


En diciembre de ese año falleció el secretario de Cultura, Rafael Tovar y de Teresa. En su sustitución, el presidente Peña Nieto nombró a María Cristina García Cepeda, que aunque se le cuestionó por su falta de credenciales académicas, también fue aplaudida por su trayectoria de 35 años en el campo cultural; además de dirigir varias dependencias como el Auditorio Nacional o el Festival Cervantino, a la muerte de Tovar ella era la titular del INBA. Reconocida como un miembro clave del equipo del extinto secretario, también coordinó la transición en el área de cultura cuando Peña Nieto asumió el poder ejecutivo. En enero de 2017, el “diálogo” entre los trabajadores y la nueva secretaria de Cultura sigue en espera (Aguilar & Ventura, 2017).


Hacia la creación de la Ley de Cultura

En enero de 2017 se anunció que el sector cultural enfrentaría un recorte presupuestal del 21% con respecto al año anterior. Sin embargo, en ese mismo mes se comenzó a trabajar en la elaboración de la tan aplazada Ley de Cultura que, como ya se mencionó, durante muchos años fue la principal asignatura pendiente del sector. La redacción estaría a cargo de


un Consejo Redactor integrado por 13 especialistas y gestores culturales; un Comité Técnico intersecretarial en el que participarán la Secretaría de Educación, la Secretaría de Cultura y la Secretaría de Hacienda, y todos los miembros de la Comisión de Cultura y Cinematografía de la Cámara de Diputados (Bautista, 2017, párr. 2. Las negritas están marcadas en el original).
 
Entre los miembros del consejo, que comenzó a sesionar el 10 de enero (Redacción, 2017, párr. 5) y en principio tendría solo hasta el 31 de dicho mes para presentar un documento (Iniciativa de Ley de Cultura) al Congreso, se encuentran Ernesto Piedras, Lucina Jiménez, Eduardo Nivón, Eduardo Cruz Vázquez, Raúl Ávila y Carlos Lara.


Los temas centrales en los que hubo convergencia sobre la necesidad de que fueran abordados, serían los derechos culturales y la relación entre economía y cultura (o mecanismos de financiamiento). También se mencionaron “la participación ciudadana; la nueva relación entre la federación, los estados y los municipios […] la relación de la Secretaría de Cultura con otras secretarías de Estado; el turismo cultural; la protección y difusión del patrimonio cultural tangible y del intangible; el nuevo estatus jurídico para el Fondo Nacional para la Cultura y las Artes (FONCA)” (Sierra, 2017, párr. 7), así como “la vinculación entre programas educativos y culturales, las funciones del INAH y del INBA” (Bautista, 2017, párr. 1). Se trata de una gran cantidad de temas, muchos de los cuales tienen un fuerte peso simbólico, y visiones divergentes e incluso opuestas.


Como era de esperarse, resultó complicado que en menos de un mes lograra consensuarse una iniciativa de ley; sin embargo, el consejo redactor (todavía en funciones en febrero de 2017) contaba con una serie de documentos e iniciativas previas para discutir, así como con los (escasos) diez foros realizados el año anterior con miras a este debate.


A pesar de la amplia experiencia y trayectoria de muchos de sus miembros, el tiempo limitado que tenía el consejo y la experiencia previa del fracaso de las iniciativas anteriores dieron lugar a una duda razonable sobre la factibilidad de que la iniciativa fuera amplia y satisfactoria de los múltiples pendientes del campo cultural. Pero lo acontecido en este campo desde 2015 permitía pensar que, aunque limitado, el documento vería la luz.


Al momento de concluir la revisión de este artículo, ha sido publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 19 de junio de 2017, el decreto por el que se expidela Ley General de Cultura y Derechos Culturales (Peña, 2017). En la nueva norma se establecen los derechos culturales de los habitantes del país y los mecanismos con los que se garantizará su ejercicio, así como las bases de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno para el cumplimiento de las disposiciones de la ley.


Se sancionan dos mecanismos ya existentes: el Sistema Nacional de Información Cultural, como instrumento de catalogación del patrimonio, y la Reunión Nacional de Cultura, como el espacio de coordinación y análisis de las políticas culturales. Asimismo, la ley contiene una sección sobre la vinculación internacional.


La parte que seguramente reabrirá el debate más intenso sobre los objetivos de la política cultural y el papel del Estado y sus instituciones, así como de la participación ciudadana y de la iniciativa privada en la gestión de la cultura, es el título cuarto. En él se señalan las posibilidades de participación social y privada en el campo. Mientras que al primero se le atribuye (en el artículo 37) una “participación corresponsable […] en la planeación y evaluación de la política pública en materia cultural” (Peña, 2017, p. 6), se abre para ambos sectores la posibilidad de establecer convenios con el gobierno “para la investigación, conservación, promoción, protección y desarrollo del Patrimonio Cultural” (artículo 39) (Peña, 2017, p. 6).


El que estos rubros, particularmente conservación y protección, queden abiertos por primera vez por la vía legal para la participación privada, de nueva cuenta muestra el viraje estatal hacia el enfoque mercantilista del que se habló al inicio de este artículo. Para saber cómo se instrumentará esta inclusión, falta esperar el reglamento correspondiente, para cuya expedición la Secretaría de Cultura tiene 180 días.


Conclusiones

Después de 25 años de la creación del Conaculta, la búsqueda de rentabilidad se extendió a todos los espacios del campo cultural, y la cultura finalmente se ha separado de la educación en términos de su administración por el Gobierno federal (no así en términos de proyecto, pues este es un proceso de más larga data, lo que en última instancia ha quedado asentado legalmente).


Si bien la transformación administrativa es novedosa, no lo es tanto el cambio de carácter simbólico, ya que ha quedado claro que el proyecto estatal predominante se decanta cada vez con mayor fuerza hacia el abandono del estatalismo y de la regulación de sentidos, a través de la función educativa de la cultura, para abrazar el modelo centrado en el mercado, donde los contenidos se ponen en competencia en este y lo que queda mayormente para la regulación son las prácticas institucionales y de los actores que participan en la cultura desde la esfera administrativa estatal.


La resistencia que encontró este proyecto en 2015 —que resurge periódicamente— da cuenta de que las visiones estatalistas siguen arraigadas y todavía tienen fuerza al interior del propio Estado, que nunca debe verse como un ente monolítico. Es decir, que la lucha por la representación de la sociedad y de su proyecto cultural, o, dicho de otra manera, por la apropiación de la dirección histórica del campo cultural, es un proceso abierto.


La creación de la Secretaría de Cultura a finales de 2015 implicó también, en alguna medida, una señal de que la retórica estatal de la democracia y la participación tocaba a su fin: hubo audiencias, pero no mesas de discusión amplias o, por lo menos, difundidas. La crítica permitida, pero desoída, de los trabajadores del sector, se encontró con un decreto presidencial, y con el silencio de las élites culturales. Luego, se emitió un documento que abre una puerta hacia el autoritarismo.


Al observar el campo cultural en la actualidad, es posible identificar a los mismos actores en nuevos puestos, las mismas directrices que se perfilaban en los años ochenta del siglo XX (cada vez más consolidadas), y los mismos reclamos de lo que queda del corporativismo cultural.


Las tensiones a las que habrá que estar atentos para comprender hacia dónde caminarán las políticas culturales mexicanas ya son posibles de vislumbrar; partiendo de la tensión tradición-modernidad, podemos identificar también otras que la acompañan en este nuevo período inaugurado con la creación de la SC:


  • Una tensión triple entre los modelos del participacionismo-estatalismo-mercantilismo, que va de la mano de aquella entre regulación y desregulación de los contenidos y bienes, pero también de las posibilidades de actuación, es decir, de los propios modelos teóricos que definen las políticas del campo y de sus actores.
  • Otras entre manejo discrecional/dirección tradicional o conducción impersonal con arreglo a leyes de las instituciones culturales.
  • Negociación con base en el corporativismo o en la defensa individual de intereses.
  • Una más que cuestiona la posibilidad de construcción tanto de consensos como de mecanismos para dirimir conflictos. 
  • Finalmente, la tensión, no exclusiva del campo cultural ni de México, entre la permanencia de la democracia y la posibilidad de un regreso al autoritarismo (a lo cual el campo cultural no es ajeno).

Los resultados de la discusión sobre la Ley de Cultura, y particularmente las posibilidades y rémoras que encuentre su aplicación darán claves para comprender hacia dónde se dirigirán las políticas culturales en dicho país.


Más aún, en el proceso de elaboración de una Ley de Cultura, frente a una sociedad permeada por la violencia, la desagregación y el descrédito de las instituciones estatales, la pregunta que se le presenta a esa misma sociedad, y al Estado en la sociedad es, nuevamente: ¿qué política cultural necesitamos y para qué la queremos?


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Córima, Revista de Investigación en Gestión Cultural, año 2, núm. 3, julio-diciembre 2017, es una publicación semestral editada por la Universidad de Guadalajara, a través del Sistema de Universidad Virtual (UDGVirtual). Av. La Paz 2453, Colonia Arcos Sur, CP 44130, Guadalajara, Jalisco, México, tels. +52(33) 3134-2222 y 3268-8888, ext. 18775, http://www.revistascientificas.udg.mx/index.php/corima, corima@udgvirtual.udg.mx. Editor responsable: Mtra. Alicia Zúñiga Llamas. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo:04-2016-090513551100-203, ISSN electrónico: 2448-7694, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor (México). Responsable de la última actualización: Dr. Marco Antonio Chávez Aguayo. Fecha de la última modificación: agosto de 2017, con un tiraje de un ejemplar.